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吉林省出台《意见》 开展检察机关公益诉讼
    文章来源:吉林省长安网   更新时间:2017-10-10

10月10日,吉林省检察院召开贯彻落实《中共吉林省委关于支持全面开展检察机关提起公益诉讼工作推动法治吉林建设的意见》(以下简称“意见”)新闻发布会。省检察院党组副书记、常务副检察长陈凤超,省检察院副检察长谢茂田,省检察院民事检察部部长李振华,省环保厅副厅长张旗威,省食品药品监督管理局副局长魏茂义,省检察院检委会专职委员、行政检察部部长张书华出席新闻发布会。

吉林省检察机关作为全国公益诉讼试点单位,自2015年7月开展试点以来,吉林省委始终对公益诉讼工作高度重视,巴音朝鲁书记多次组织召开省委常委会议、省委深改组会议等,研究推进公益诉讼工作,突出强调各级党委、人大、政府、政协和社会各界要以实际行动支持检察机关开展公益诉讼。在省委的有力领导支持下,全省检察机关积极探索开展公益诉讼工作,大力实施创新驱动、典型带动、督导推动、协作联动和专项行动“五动战略”,充分发挥促进生态文明建设、保护公共利益的职能作用,取得了重要的阶段性成果。实现了“七个全国第一”,即机制建设数量全国第一,起诉案件法院判决支持总数全国第一,第一个发出向省级政府的检察建议,第一个办理行政附带民事公益诉讼案件,第一个办理消费领域公益诉讼支持起诉案件,第一个实现诉前程序案件办理全覆盖,第一个实现试点基层检察院提起诉讼率超过60%。四川、湖南等11个省份来我省考察学习,培训广东、云南、黑龙江、辽宁、宁夏、浙江等省公益诉讼人600余人。高检院17次转发推广我省试点经验。曹建明检察长和巴音朝鲁书记批示给予充分肯定。巴音朝鲁书记高度评价公益诉讼工作形成了“吉林模式”,最高检充分肯定我省“为推动全国公益诉讼试点工作的深入开展作出了突出贡献”。特别是,按照中央部署要求,我省在公益诉讼工作中,坚持以生态环境和资源保护领域为重点,办理了全国首例行政附带民事公益诉讼等一批有重大影响的案件,组织开展了长白山区域生态环境和资源保护等“1+4”检察监督专项行动,有力维护了全省良好的生态环境。

据了解,经吉林省委常委会议审议通过,9月25日,省委正式印发了《中共吉林省委关于支持全面开展检察机关提起公益诉讼工作推动法治吉林建设的意见》(吉发〔2017〕27号)。“意见”共有八个部分。一是关于建立检察机关提起公益诉讼制度的重大意义。二是对检察机关如何依法全面开展公益诉讼工作提出要求。三是对各级政府特别是行政执法部门积极支持配合检察机关提起公益诉讼工作提出要求。四是要求各级人民法院依法审理检察机关提起的公益诉讼案件。五是要求各级党的纪律检查机关和监察机关加强与检察机关的工作衔接。六是要求各级人大及其常委会加强对检察机关公益诉讼工作的监督。七是要求各级党委对检察机关提起公益诉讼工作加强领导。八是要求政协加强民主监督。

在新闻发布会上,省检察院党组副书记、常务副检察长陈凤超就“意见”出台背景、主要内容等进行了介绍。陈凤超常务副检察长说,“意见”是全面推开公益诉讼工作后,全国第一份由省级党委出台的专门支持检察机关提起公益诉讼的意见。省委制定出台这个意见,体现了高度的政治自觉和强烈的责任担当,是深入贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设重要战略思想,全面提升我省生态环境保护水平的一项重要举措,有利于推动法治吉林建设,有利于促进全省绿色转型发展,有利于充分发挥检察职能作用,营造保护国家利益和社会公共利益的良好氛围。

随后,省检察院副检察长谢茂田简要通报了全省检察机关开展公益诉讼试点工作以来的情况和贯彻落实“意见”的工作安排,据了解,两年多来,全省检察机关共发现公益诉讼案件线索1123件,发出诉前程序检察建议665件,提起公益诉讼案件111件,现已判决72件,法院判决支持率100%,为公益诉讼的立法提供了“吉林经验”。

省检察院、省环保厅、省食药监局等3个单位领导同志就记者提问进行了回答。



【案例一】

白山市人民检察院诉江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案

           【关键词】

    行政附带民事公益诉讼  行政违法与民事侵权  行政附带民事公益诉讼制度探索

【基本案情】

2012年,吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建立污水处理设施,综合楼未经环保验收即投入使用,并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑,污染了周边地下水及土壤。

2014年1月8日,江源区中医院在进行建筑设施改建时,未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度,江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位,继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。

2015年5月18日,在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下,江源区卫计局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。

【诉前程序】

2015年11月18日,江源区人民检察院向区卫计局发出检察建议,建议该局依法履行监督管理职责,采取有效措施,制止江源区中医院违法排放医疗污水。卫计局于2015年11月23日向区中医院发出整改通知,并于2015年12月10日向江源区人民检察院作出回复,但一直未有效制止中医院违法排放医疗污水,导致社会公共利益持续受侵害状态。经咨询,吉林省内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。

【诉讼过程】

2016年2月29日,白山市人民检察院向白山市中级人民法院提起行政公益附带民事诉讼,请求判令中医院立即停止违法排放医疗污水,确认卫计局校验监管行为违法、立即履行法定监管职责责令中医院有效整改污水净化设施。白山市人民检察院认为,中医院排放医疗污水造成了环境污染及更大环境污染风险隐患。卫计局怠于履行监管职责,卫计局的校验行为违法。

【案件结果】

7月15日,吉林省白山市中级人民法院对此案作出判决,全面支持了检察机关的诉讼请求,行政判决确认白山市江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对白山市江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;判令白山市江源区卫生和计划生育局履行监管职责,监督白山市江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后,江源区卫计局、中医院均未上诉,判决已发生法律效力。

本案是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。被最高人民法院和最高人民检察院作为公益诉讼典型案例,全国推广。

【要旨】

检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为,导致发生污染环境,侵害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为,在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后,违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼,由法院一并审理。在实践中行政公益附带民事公益诉讼是必要的,有利于简化诉讼程序,维护国家和社会公共利益,维护司法公正和司法权威;同时也具有可行性,符合我国立法精神和司法最终救济原则。

【指导意义】

    1.确立检察机关提起行政附带民事公益诉讼制度

检察机关作为公益诉讼人,可以提起行政附带民事公益诉讼。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察院实施办法》)第五十六条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《法院实施办法》)第四条、第十四条、第二十三条的规定,人民检察院以公益诉讼人身份提起民事或行政公益诉讼,诉讼权利义务参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,《检察院实施办法》《法院实施办法》没有规定的,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

根据《检察院实施办法》第一条和第二十八条规定,试点阶段人民检察院可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的仅为污染环境领域。人民检察院能否直接提起行政附带民事公益诉讼,《检察院实施办法》和《法院实施办法》均没有明确规定。根据《检察院实施办法》第五十六条和《法院实施办法》第二十三条规定,没有规定的即适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。其中《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定了行政附带民事诉讼制度,该制度的设立主要是源于程序效益原则,有利于节约诉讼成本,优化审判资源,统一司法判决和增强判决权威性。在试点的检察机关提起的公益诉讼中,存在生态环境领域侵害社会公共利益的民事侵权行为,而负有监督管理职责的行政机关又存在违法行政行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或前提行为,为督促行政机关依法正确履行职责,一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

          2.提起行政附带民事诉讼应当履行的程序

《检察院实施办法》规定,人民检察院提起民事公益诉讼或行政公益诉讼,都必须严格履行诉前程序。行政附带民事公益诉讼涵盖民事公益诉讼和行政公益诉讼,提起公益诉讼前,检察机关应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序,向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正纠正违法行为或依法履行职责,同时还应依法督促或支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。经过诉前程序,法律规定的机关或有关组织没有提起民事公益诉讼,且行政机关拒不纠正违法行为或持续不履行法定职责,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关才可以参照行政诉讼法第六十一条第一款的规定,向法院提起行政附带民事公益诉讼。

3.行政附带民事公益诉讼的案件管辖

检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件,原则上由市(分、州)以上人民检察院办理。《检察院实施办法》第二条第一款、第二十九条第一款、第四款规定:“人民检察院提起民事公益诉讼的案件,一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院管辖”、“人民检察院提起行政公益诉讼的案件,一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”、“上级人民检察院认为确有必要,可以办理下级人民检察院管辖的案件”。由于检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼管辖级别不同,民事公益诉讼一般不由基层人民检察院管辖,而上级人民检察院可以办理下级人民检察院的行政公益诉讼案件,故行政附带民事公益诉讼原则上应由市(分、州)以上人民检察院向中级人民法院提起。有管辖权的市(分、州)人民检察院根据《检察院实施办法》第二条第四款规定将案件交办的,基层人民检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼。

【主要做法】

    1.在起诉方式上,检察机关“一纸诉状”“一案起诉”,突出行政诉讼为主、民事诉讼为辅的特点

本案属于多因一果案件,江源区卫计局的行政违法行为和江源区中医院的民事侵权行为,紧密联系,共同作用于社会公共利益被损害的结果。在本案中,行政违法行为是民事侵权行为的前提和基础,江源区卫计局作为医疗机构审批管理者,其违法审批、怠于监管的行为,致江源区中医院违法运营、污染环境行为发生并处于持续状态。江源区中医院虽直接实施了侵权行为,但其属于国有公立医院,其环境保护费用应用地方财政保障,其侵权责任的最终承担者为地方政府,且本案最终整改的责任人也是地方政府。因此,白山市人民检察院作为公益诉讼人,以江源区卫计局为第一被告,江源区中医院为第二被告,向白山市中级人民法院提交行政附带民事公益诉讼起诉书,附带民事诉讼和行政诉讼在一个起诉书中同时提起。

    2.在审理方式上,由法院同一审判组织在一个庭审程序中完成两种诉讼的审理,创新“一并审理”、“先行后民”的庭审模式

本案具有行政诉讼、民事诉讼、公益诉讼多重特点,庭审程序设计既要符合庭审规则,又要考虑当事人诉讼地位的不同、举证责任的不同、法律适用的不同,还要考虑两种诉讼内在的关联性,同时要体现出公益诉讼案件的特点。白山市人民检察院和白山市中级人民法院共同研究、大胆尝试,创新庭审模式。一是确定“一并审理”方式。由法院同一审判组织,在一个庭审程序中完成行政和民事两种诉讼的审理。强化“诉”的合并,案件审判焦点的总结归纳、法庭辩论程序等统一进行,这样有利于从行政、民事两方面全方位衡量案件,节约诉讼资源,减少当事人诉累,提高诉讼效率、效果。二是采取“先行后民”的庭审顺序。在法庭调查、举证、质证环节采取“先行后民”的方式进行,突出行政诉讼的主体地位,这样既有利于查明事实,分清责任,又能保障庭审程序运转顺畅,衔接有序。

    3.在举证责任分配上,在遵循行政诉讼和民事诉讼举证规则的同时,强化了检察机关作为公益诉讼人的特殊作用

在庭前会议上,与法院共同确定了案件焦点,明确举证责任。依据行政诉讼和民事诉讼的举证规则,按照先行后民的顺序对案件焦点的举证责任进行了分配,行政公益诉讼案件的焦点,由被告行政机关承担主要的举证责任,民事公益诉讼案件焦点,由公益诉讼人承担主要的举证责任。在法庭调查阶段,当事人按照焦点问题顺序逐一进行举证和质证。考虑到行政和民事案件的内在关联性及公益诉讼案件的庭审效果,在法庭辩论阶段和最后陈述阶段,对行政案件和民事案件一并进行辩论和陈述。使案件的审理既符合了行政诉讼法和民事诉讼法的规定,又兼顾了行政诉讼案件与民事诉讼案件相关联的特点。整个庭审过程层次清楚,结构紧凑,繁简适宜。

    4.在执行上,发挥了行政救济和司法救济的双重作用,实现了社会效果、法律效果和政治效果的有机统一

使行政机关和民事侵权行为人心甘情愿“认责领罚”,积极整改,推动问题的彻底有效解决。白山市检察院对办案中发现的问题向市委书记作了汇报并提出治理建议,推动白山市委、市政府启动了白山市范围内的医疗污水的专项治理;吉林省检察院结合全省检察机关在案件办理中发现的医疗垃圾和污水处理不规范等普遍性问题,分别与省卫计委、省环保厅座谈研究,推动与省卫计局、省环保厅联合开展专项执法检查,在全省范围内对医疗污水、垃圾处理进行全面调研、全面检查、全面治理,实现了维护公益是根本目的。中央电视台、新华社、法治日报、检察日报等媒体对该案的广泛关注和采访报道,在全省乃至全国引起强烈反响。

本案是检察机关开展公益诉讼试点工作以来,全国首例起诉并判决的行政附带民事公益诉讼案件。在立法上不完善,理论上存争议,实践中无先例的情况下,我们紧紧依托高检院的正确领导和指导,与法院共同研究,积极探索,创新推出了行政附带民事公益诉讼新模式,为完善公益诉讼法律制度提供了实证基础和实践依据。


【案例二】

长春市人民检察院支持吉林省消费者协会起诉韩昌、韩成龙、王亚丽民事公益诉讼案

           关键词

    消费民事公益诉讼   不特定多数消费者社会利益   支持起诉

基本案情

2014年8月起,韩成龙、王亚丽、韩昌在长春市宽城区光复路其经营的龙昌调料行内多次销售假冒食用盐9.45吨;后民警在其仓库内又查获同批未销售的假冒食用盐9.7吨。经吉林省盐务管理局检测中心检验,查获的 “高级精制盐”符合工业盐标准,碘的含量为0,不符合GB5461-2000GB26878-2011GB2721-2003《食用盐》标准,不能流入食用盐市场。另查明,吉林省全境为缺碘地区,在吉林省行政区域内,销售不符合《食品安全国家标准食用盐碘含量》(GB26878-2011)的,违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》(国务院令第163号)第十六条的规定,应认定为《中华人民共和国刑法》第一百四十三条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”。2016511日,本案经长春市宽城区人民法院一审,以销售不符合安全标准的食品罪,判决被告人韩成龙有期徒刑一年,并处罚金人民币二万五千元;被告人王亚丽、韩昌以同样罪名分别被判处有期徒刑六个月,缓刑一年,并处罚金人民币各一万元。判决后三被告人未上诉,判决生效。

          诉前程序

长春市宽城区人民检察院刑事检察部在办理犯罪嫌疑人韩成龙、王亚丽、韩昌销售不符合安全标准的食品一案中,发现韩成龙等三人经营的龙昌调料行将工业盐假冒食用盐向社会销售,侵犯了不特定多数消费者的合法权益。该部在对韩成龙等三名犯罪嫌疑人提起公诉的同时,将此案移送该院民事行政检察部。后该院民行部依法将此案层报长春市人民检察院办理。

2016年54日,长春市人民检察院立案。516日,依照 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条之规定,履行诉前程序,向吉林省消费者协会发出检察建议书,建议就本案依法提起民事公益诉讼。6月11日,吉林省消费者协会回函同意提起诉讼,并提出需要人民检察院支持起诉。长春市人民检察院决定支持起诉。

           诉讼过程

2016年830日,吉林省消费者协会向长春市中级人民法院提起民事公益诉讼,递交起诉状。长春市人民检察院同时向长春市中级人民法院递交支持起诉意见书。长春市中级人民法院当日立案受理。

           案件结果

2016年111日,长春市中级人民法院公开开庭审理了由长春市人民检察院支持起诉,原告吉林省消费者协会诉被告光复路龙昌调料行、被告韩成龙、被告王亚丽侵害不特定多数消费者权益公益诉讼案,并当庭作出一审判决:被告光复路龙昌调料行(经营者)韩昌、韩成龙、王亚丽在本判决生效后十日内在吉林省省级以上(含省级)新闻媒体赔礼道歉。案件受理费100元,由被告光复路龙昌调料行(经营者)韩昌、韩成龙、王亚丽负担。

一审宣判后,被告被告光复路龙昌调料行(经营者)韩昌,韩成龙、王亚丽均未上诉,该判决已发生法律效力。

            要旨

韩成龙、王亚丽、韩昌销售不符合安全标准食品的行为,虽被依法追究了刑事责任,但由于其销售的假盐已经流入市场,并未被收回,所以其损害社会公共利益的危害尚未完全消除,社会公共利益也未获得有效救济。被告依法仍然要承担相应的民事责任。

吉林省消费者协会直接负有保护消费者合法权益的职责,系法律授权提起公益诉讼的主体。长春市人民检察院依法有权建议并支持吉林省消费者协会依法起诉。

            指导意义

1.在消费民事公益诉讼中,因同一行为承担刑事责任的,不影响依法承担民事责任

就本案而言,虽然本案三名被告韩昌,韩成龙、王亚丽已被追究了刑事责任,但根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十八条、《中华人民共和国侵权责任法》第四条之规定,被告虽已承担了刑事责任,但不能抵消民事责任,二者并不冲突。吉林省消费者协会依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条之规定有权向人民法院提起消费民事公益诉讼。

2.在消费民事公益诉讼中,检察机关应当依法履行诉前程序

 依据最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条之规定,人民检察院在提起民事公益诉讼之前,应当履行建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序。有关组织应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。本案中,长春市人民检察院依法向吉林省消费者协会发出检察建议,吉林省消费者协会在法定期限内回复同意提起诉讼,长春市人民检察院依法不再以公益诉讼人身份提起诉讼。

    3.在消费者协会提起消费民事公益诉讼时,检察机关可以支持起诉

依据最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十条(二)项、第十三条(二)项之规定,人民检察院对审查终结的民事公益诉讼案件,可以作出支持法律规定的机关提起民事公益诉讼的决定。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。本案中,长春市人民检察院在履行诉前程序时,吉林省消费者协会提出要求检察机关支持起诉,后决定依法支持起诉,符合法律规定。

  【主要做法】

1.诉讼请求及案由确定

本案的诉讼请求是根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定,确定为判令被告在省级以上新闻媒体公开赔礼道歉。本案系因经营者实施侵害众多不特定消费者合法权益,损害社会公共利益的民事侵权行为引发的公益诉讼,故本案的案由为侵权责任纠纷。

2.起诉形式及文书送达

长春市人民检察院与吉林省消费者协会共同到长春市中级人民法院立案起诉,吉林省消费者协会递交起诉状,长春市人民检察院同时递交支持起诉意见书,并按照被告人数提出副本。法院将立案决定书分别送达吉林省消费者协会和长春市人民检察院,将起诉状和支持起诉意见书同时送达被告。

3.出庭称谓及座位设置

经与长春市中级人民法院协商,确定长春市人民检察院出庭称谓为支持起诉机关。确定支持起诉机关座位与原告同排,位于审判席和原告之间。

4.出庭职责及发言顺序

支持起诉机关出庭检察人员依法履行支持起诉职责。法庭核对身份时,按照原告、支持起诉机关、被告的顺序进行;法庭调查时,先由原告宣读起诉状,再由支持起诉机关宣读支持起诉意见书,最后由被告答辩;在法庭陈述最后意见阶段,由原告先行陈述,接着支持起诉机关出庭检察人员发表支持起诉意见,最后被告陈述。

本案是自全国人大常委会开展提起公益诉讼试点工作后全国首例检察机关支持起诉的食药安全领域消费民事公益诉讼案件,无先例可循。长春市检察院、长春市中级人民法院、吉林省消费者协会多次召开案情分析讨论会,着力解决焦点问题,全面沟通案件细节,逐步捋顺案情脉络,明确责任分配,共同磋商消费民事公益诉讼相关问题。

本案开庭当日,多家权威媒体到庭观摩、进行报道,引起了广泛的社会关注。通过此案的公开庭审,强化了公益诉讼法律宣传工作,震慑了那些以身试法的生产、销售假冒伪劣产品的企业和个人,同时本案对检察机关支持起诉消费民事公益诉讼流程的积极探索,对今后此类案件的办理具有一定的示范引领作用,为构建检察机关提起公益诉讼制度积累了有益的实践经验。


            【案例三】

 辉南县人民检察院诉辉南县林业局怠于履行职责行政公益诉讼案


             【关键词】

    行政公益诉讼 前置程序 国家利益 依法履行法定职责

             【基本案情】

辉南县人民检察院在工作中发现该院职务犯罪检察部门办理的崔毅、徐勤喜等人滥用职权案件中(上述人员于2012年均被辉南县人民法院作出有罪判决),辉南县林业局存在怠于履行监管职责的问题。辉南县林业局存在未对金川镇泉眼河社及样子哨镇邵家店村的村民非法侵占样子哨镇邵家店村集体林地(天然林地),建住宅、养殖棚、种植苞米,被侵占林地面积达56997.00平方米的行为及时有效履行监管职责,致使大量林地被违法侵占的情况。辉南县检察院立案后依法展开了调查。

经调查查明:1999年至2012年,辉南县金川镇立新村泉眼河屯及样子哨镇邵家店村二十户村民未经批准,违法在样子哨镇邵家店村集体林地(天然林林地)内建住宅、养殖棚、种植玉米,辉南县林业局于2008年、2009年分别作出了辉林罚书字【2008】第3006号、辉公林罚书字【2008】第2006号等四份行政处罚决定书,对王树山、刘贵森、刘贵清、王明利四名违法侵占林地人员进行了行政处罚,处以罚款并限期还林或恢复林地。四名违法人员缴纳罚款后,辉南县林业局始终未对被违法侵占的林地清理收回,也未对其余十六户侵占林地的人员做出行政处罚,致使被侵占的林地面积逐年增加。截至20164月,被非法侵占的林地面积增加到56,997.00平方米,森林资源遭受破坏的程度日趋严重。

          【诉前程序】

为督促辉南县林业局依法履行职责,促进行政机关依法行政,进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的,2016331日,辉南县检察院向辉南县林业局发出检察建议,建议该局调查核实样子哨镇邵家店村集体天然林14林班被违法侵占林地的面积是否有变动;准确鉴定或评估林地损失数额;调查核实违法侵占林地行为实施人员,及时依法处理。

辉南县林业局接到检察建议书后,组织人员对林地被侵占的事实进行调查并对涉案现场进行了勘查。确认被侵占的林地面积为56,977.00平方米。辉南县林业局于2016429日作出回复称:“为妥善处理此事,经局党委研究决定,根据《辉南县2016年清收林地工作实施方案》和张继顺县长在全县林地清收造林和森林防火会议上的讲话要求,林地清收是政府行为,实行属地管理原则。为此,我局函告金川镇、样子哨镇人民政府于520日前,对本镇村民非法占用的林地以置换的方式用自有非林地按被侵占面积进行还林。”检察机关针对辉南县林业局的回复进行了跟进监督,发现在林业部门承诺的林地恢复期限届满后,被非法侵占的林地仍未恢复原状,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

检察机关认为,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律规定,林地主管部门对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。针对本案被破坏的森林资源,包括林地和林木,林业主管部门针对被非法侵占的林地只履行了部分职责(重新勘验被侵占林地),但没有对违法行为人进行行政处罚,对被侵占的林地和林木资源也没有依法履职。辉南县林业局回复该职责属于乡镇政府,系推卸法定职责。同时,调整土地也不能解决这二十余户非法占地问题。该回复不能视为浑南县林业局依法履行职责。本案符合提起行政公益诉讼的条件。   

【诉讼过程】

2016年81日,辉南县检察院经最高人民检察院批准,向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。诉讼请求为:1、请求确认辉南县林业局在作出辉林罚书字【2008】第3006号等四个行政处罚决定后,未继续依法履行职责违法;2、请求确认辉南县林业局对违法占用林地的十六户村民未依法进行行政处罚违法;3、请求判令辉南县林业局依法履行法定职责, 限期恢复被违法占用林地的植被。

2017年31日,该案在辉南县人民法院一审开庭审理。通过庭审,辉南县林业局认识到了履职过程中存在的不当之处,当庭表示要强化责任担当意识,坚持以高度负责的态度认真履行工作职责,确保环境资源免遭破坏。

【案件结果】

2017年31日,辉南县人民法院当庭做出一审判决,支持了检察机关的诉讼请求,判决:1、确认被告辉南县林业局对刘贵清等4户作出行政处罚决定后,未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法;2、确认被告辉南县林业局对崔世德等16户违法侵占林地行为未依法履行监督、管理职责的行为违法;3、责令被告辉南县林业局依法继续履行监督、管理职责。

一审宣判后,辉南县林业局未上诉,判决已发生法律效力。

【要旨】

检察机关提起公益诉讼的前提是公共利益受到侵害。实践中,判断被侵害的利益是否属于公共利益,可以从以下几方面考量:一是公共利益的主体是不特定的多数人;二是公共利益具有基本性。公共利益是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益;三是公共利益具有整体性。公共利益是一种整体性利益,不可分割;四是公共利益具有重大性,其涉及不特定多数人,代表的利益是重大利益。判断是否属于公共利益,不能简单地以权属性质为判断标准,而应综合上述标准予以考量。

【指导意义】

本案是典型的资源保护类行政公益诉讼案件,这是全国人大授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,吉林省检察机关提起并判决的首例行政公益诉讼案件。吉林省人民检察院将该案作为全省公益诉讼示范庭进行推广借鉴,组织省、市、县三级检察院相关部门人员参加旁听庭审活动。此案的宣判,对全省的公益诉讼试点工作起到了积极的促进作用。该案的指导意义在于:

1.关于国家和社会公共利益的界定。本案违法行为人破坏的林地系集体林地,可由林权人提起诉讼主张权利,是否符合公益诉讼的条件。辉南县检察院认为,虽然集体或村民对林地、林木享有所有权,但这与森林本身的属性和作用属于公益并不矛盾。森林除营造“森林天然大氧吧”的功能外,还具含蓄水源、固化沙土、阻滞粉尘、消除噪音等多项功能。这些属性和功能无疑均与公共利益戚戚相关,不论林地归谁所有,都不能改变公益的性质。

2.行政处罚后不履行后续监督管理法定职责,可以认定为行政不作为。行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务,并具有作为的可能性而在程序上逾期不作为的行为。行政不作为的基本特征为违法性。在实践中,在生态资源和环境保护领域内,负有法定监管职责的行政机关,往往在有条件、有能力履行的情况下,消极地不履行、未完全履行或者拖延履行行政管理义务,进而导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态,都构成行政不作为,在检察机关履行公益诉讼诉前程序后,行政机关仍不依法履行职责的都案件,符合提起行政公益诉讼的条件。本案中,辉南县林业局在对违法行为人进行行政处罚后,未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行的法定职责,在检察机关发出检察建议后,仍怠于履行法定职责,符合行政不作为的要件。

【主要做法】

  本案在吉林省检察机关办理行政公益诉讼案件中起到了积极的示范作用,主要做法为:

1.坚持从实际出发,在履行职责中发现案源

辉南县检察院结合本院自侦部门办理的职务犯罪案件,采取调阅卷宗、走访调查、实地踏查等有效措施,针对国有资产流失和社会公共利益遭受重大损害的案件,组织人员对公益诉讼案件线索进行了梳理,积极收集公益诉讼案件线索。发现此案线索后,辉南县检察院立即对辉南县林业局、国土资源局、样子哨镇政府和辉南县法院进行了走访,调取了相关资料,组织人员对案发现场进行了踏查,对林地破坏面积、破坏程度、造成损失及恢复程度、恢复周期进行评估,并及时上报市院、省院,省、市院对此案件线索高度重视,相关领导亲自到辉南检察院听取情况汇报,并将此案确定为全省重点督办案件之一。

2.严格把关,认真调查收集公益诉讼相关证据

调查收集相关证据是检察机关提起公益诉讼案件办理中的关键步骤。辉南县检察院注重在行政公益诉讼中,对行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据进行调查收集。根据具体案情采用最为适合的方式进行调查,通过调阅、复制有关行政执法卷宗和职务犯罪案件卷宗材料;询问违法行为人、行政机关相关人员、村干部;咨询专业人员、相关部门和行业协会对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场等必要的调查方式,收集了刑事判决书、现场勘查报告、证人证言等大量证据,为证明辉南县林业局存在怠于履行职责的事实提供了充足的证据支持。

3.着重提升民行检察人员出庭应诉、抗辩能力

通过此案的办理,可以看出,庭审是案件审理的中心环节,很大程度上决定了检察机关的诉讼请求能否得到法院的支持。对于被告能够主动接受监督的案件,庭审的对抗性可能不强,但对于被告对其未依法履行职责事实存在争议的案件,庭审的对抗性就会明显增强,相关部门由于担心被问责,往往对检察机关的认定其未依法履职的事实极力辩驳,庭审中双方的辩论将异常激烈,此种案件对检察机关出庭人员的应变能力、法律功底、庭审场面控制等能力提出了极大的挑战,稍有不慎就可能在庭审中陷于被动。这就要求民行检察人员要在以下几方面及时提高自身的综合素质,一是要在收集证据上下功夫,既要全面收集行政机关不履职或不完全履职的证据,也要注意收集行政机关已履行了职责的证据,争取做到证据确实充分,不给对方留下辩驳的机会;二是要不断提高出庭应诉能力,通过观摩、亲身实践等方式掌握庭审方法、技巧,做到沉稳冷静,有礼有节;三是要做好庭审预案,针对争议焦点,把证据进行分类,有针对性的出示证据,让对方信服、认可,并以多媒体方式举证,方便旁听人员了解案情,获取听众认同。只有做到以上几点,才能确保公益诉讼庭审达到预期的效果,从而提升公益诉讼的胜诉几率。


【案例四】


吉林莫莫格国家级自然保护区湿地保护案

 

【关键词】

行政公益诉讼   诉前程序  非法取土  综合治理

【基本案情】

莫莫格国家级自然保护区面积共14.4万公顷,分布于镇赉县东部的嫩江泛洪区及洮儿河、二龙涛河流域,是吉林省最大的湿地保留地。20159月,吉林省检察院通过省林业厅的航拍资料,发现保护区表层土及植被受到严重破坏,大量地区出现沙化现象。吉林省检察院将该公益诉讼线索交白城市检察院办理。

白城市检察院接到线索后迅速与镇赉县检察院成立联合专案组,对本案开展立案调查。经调查发现嫩江泛洪区属于莫莫格保护区的缓冲区,表层土土壤呈中性,没有污染,不易产生病虫害,非常适合用于水田育苗。近年来,由于水稻价格的持续上涨,镇赉县及周边地区种植水稻的面积大幅增加,从而滋生了专门从事倒卖育苗土的不法行为。非法取土人员通常在冻土期组织专业车辆铲除地表植物后取土,用大型运输车运至保护区外囤积,直接销售或贩运倒卖到周边地区牟利。根据航拍资料和实地踏查比对,保护区内被破坏的湿地面积达39670公顷,对生态环境造成了严重破坏。

【诉前程序】

吉林省检察院高度关注莫莫非法取土案的进展情况,谢茂田副检察长、张书华专委多次专程踏查现场,听取案件汇报,并提出具体明确的工作意见和建议。针对湿地破坏面积大,涉案人员多,保护区内对非法取土行为具有监管权行政机关职能重叠等问题,专案组确定了督促县政府组织,多个部门协作配合,开展集中治理的工作方案。专案组通过对湿地保护相关法律法规的深入研究,根据管理湿地的各职能部门的职责,明确了由保护区管理局、国土、畜牧、芦苇、农机等部门应作为直接责任主体,这些行政机关应在县政府的监督指导下做好湿地保护工作。2015年1116日,镇赉县检察院向镇赉县国土资源局、畜牧业管理局、芦苇湿地管理总站、农机管理总站发出4份检察建议;后白城市检察院向镇赉县政府、莫莫格自然保护区管理局发出检察建议;要求依法履行监管职责,立即采取有效措施,制止非法取土破坏湿地的行为。

接到检察建议后,镇赉县委、县政府高度重视,成立了专项整治工作领导小组,制定了《镇赉县开展嫩江湿地非法取土行为专项整治工作实施方案》。县政府组织召开20多家相关行政执法单位参加的现场会,落实集中整治工作任务。通过开展“雪地风暴行动”,集中打击机械推土、铲土行为。县政府针对保护区内通行路口较多及可能存在暴力冲突的情况,组织公安、交通、农机、国土、畜牧、农业、芦苇等部门近百名工作人员,成立8个组,在嫩江流域各个主要路口昼夜设卡拦截;莫莫格保护区管理局成立4个执法小组,在湿地内各交通要道设立7个禁土卡点,严禁运土车辆通行,切断了育苗土对外销售的途径。同时设立3个机动巡护小组,分白班和夜班轮流巡护蹲守,对重点村屯逐一排查,实现了点、线、面立体结合的保护态势。在镇赉县东部四乡镇一场及周边村屯发放宣传单3万份,设立非法取土专项整治通告牌三座。各监督管理部门各司其职,共办理案件18起,扣押涉案车辆13台,查处违法行为51人,劝阻取土行为129起,截获湿地土方近8000立方米。截至20163月,通过检察机关督促集中整治,莫莫格湿地保护区倒卖湿地表层土的非法行为得到了有效遏止。

【案件结果】

湿地保护是生态文明建设的重要内容,事关国家生态安全,事关经济社会可持续发展,事关子孙后代的生存福祉。吉林省提出东、中、西部三大功能区建设,给白城市定位于西部生态经济区,任务是建好西部生态屏障。吉林莫莫格国家级自然保护区面积14.4万公顷,其中湿地面积占80%以上,湿地综合评价指标名列全省第一,被誉为吉林西部之肾,在国际湿地上占有重要地位;具有地域性空气净化、水源涵养、气候调节,为白鹤等珍稀鸟类提供栖息繁衍地,保持生物多样性等多项生态功能,对构建吉林西部生态保护屏障起到了巨大的作用。但是湿地非法取土行为,对生态环境的破坏可谓触目惊心,每拉走5车(每车30立方米)表层土,破坏的湿地面积就达到1个足球场的大小,需至少几百年才能形成的乌拉草根茎及芦苇等植被被铲除,致使土地迅速沙化,湿地生态功能受到严重威胁,集中整治刻不容缓。吉林省检察机关三级联动,通过公益诉讼诉前程序,有效地制止了非法破坏湿地的行为。作为全省首例湿地保护公益诉讼案件,最高人民检察院予以肯定,进行了宣传,在全省乃至全国起到了非常好的示范作用。

【要旨】

检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序,是遵循检察公益诉讼辅助性原则,为节约司法资源而设置。检察机关在诉前程序中可以直接要求行政机关纠正违法行为或者要求怠于履行职责的行政机关依法履行职责,突出了行政权的主导作用。尤其对于湿地保护类案件,由于行政机关保护管理的复杂性,以诉前程序促使有监督管理权的行政机关协作配合,更有利于生态环境保护。所以,在发出检察建议时确定违法行为的监管主体,是办理此类案件的重要环节。

【指导意义】

1.通过诉前检察建议督促相关行政机关全面系统整改

由于莫莫格湿地破坏面积大,涉案的非法取土人员多,相关负有行政管理职责的行政机关职能重叠,加上惩治破坏行为具有一定的时效性等因素,决定了湿地破坏的治理是一项系统工程,以单个破坏行为或某个行政机关不作为,提起公益诉讼无法达到“办理一案、治理一片”的效果。为此,吉林省院指导白城市、县两级检察机关,发挥公益诉讼诉前程序见效快、诉累少的积极作用,发出检察建议督促协调镇赉县政府及相关行政机关、莫莫格自然保护区管理局开展集中系统整治行动,在各部门的积极参与和努力下,集中治理工作取得了显著成效,守住了环境底线。

2.在湿地保护领域,要准确确定违法行为的监管主体,提高监督质效

《吉林省湿地保护条例》规定,县级以上人民政府林业主管部门是湿地保护管理的主管部门,负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作;湿地保护实行综合协调、分部门实施的保护管理体制;水利部门等各有关部门在各自的职责范围内,分别依据相关法律、法规规定做好湿地保护的相关工作;对非法取土等违法行为,由湿地保护主管部门或者相关部门给予处罚,设立湿地保护区的,由保护区管理机构给予处罚等。根据上述规定及相关法律法规,检察机关针对非法取土破坏湿地的实际情况,建议集中治理工作由镇赉县政府组织协调,由莫莫格自然保护区管理局、国土资源局对非法取土行为进行处罚,由畜牧业管理局、芦苇湿地管理总站对破坏芦苇等植被的情况进行处罚,由农机管理总站加强对非法取土车辆的监管,从而有效提高了整治工作的系统化和治理效果。

【主要做法】

1.充分发挥省院指导、市院组织协调、基层院办理的一体化办案模式,推动湿地综合治理

鉴于莫莫格湿地被破坏严重的情况,吉林省检察院高度重视非法取土案,并把该案作为开展公益诉讼试点工作的第一批督办案件,院领导多次到湿地破坏现场指导工作,并对监督模式准确定位。白城市检察院及时组织协调镇赉县委、县政府落实督促整改工作,市院李军检察长多次参加协调会议并提出整改意见。镇赉县院加强与行政机关沟通,具体落实检察建议要求。通过发挥省、市、县三级院一体化办案的作用,推动了综合治理工作的顺利有效开展。

2.针对湿地生态环境保护的法律法规相对滞后的问题,及时提出立法建议

通过莫莫格非法取土案的办理,发现现有湿地生态环境保护的法律法规相对滞后,难以适应湿地保护的需要。1994年公布的《吉林向海国家级自然保护区管理条例》中,虽然规定莫莫格自然保护区可以依照该条例有关条款进行管理,但是该条例对非法取土等破坏湿地的行为并未作出管理和处罚的规定。2011年3月1日施行的《吉林省湿地管理条例》中,对湿地管理主体责任的规定不明确,极易导致管理湿地的行政机关职能重叠,多头管理,责任不清,互相推诿。另外条例规定的对保护湿地生态资源的惩戒措施威慑力不足,对非法取土者处以罚款每立方米10-20元的数额规定,远远低于非法经营者每立方米100-120元的获利,违法成本过低,导致非法取土行为屡禁不止;此外,《刑法》中也没有与此类违法行为相关的罪名。为此白城市院向白城市人大常委会提出了法规提案,建议:制定《白城市湿地保护条例》,在条例中明确生态环境保护的执法主体,明确各有权管理湿地机关的管理职责;对破坏湿地行为的处罚尺度进行有针对性立法,使处罚能够达到制止违法行为的力度。同时,报吉林省检察院建议吉林省人大修改《吉林省湿地管理条例》。

3.通过案件办理建立有效生态保护机制

按照现有法律规定,为有效加强湿地保护,检察机关协调相关部门建立了湿地保护的综合治理机制,促进各相关行政机关在各自的职责范围内,依据相关法律、法规的规定做好湿地保护工作,形成湿地保护合力。镇赉县院与各监督管理部门建立了联系沟通机制,镇赉县政府与莫莫格保护区管理局建立了生态保护联席会议制度,形成了各部门齐抓共管的生态保护机制。同时,把治理非法取土作为常态工作,通过加大执法力度,加强宣传教育,增加科技投入,培训水稻种植户无土育苗新技术等措施,巩固综合治理的工作成果。


【案例五】

伊通河污染案


【关键词】

    行政公益诉讼 省政府  省检察院  检察建议 伊通河全流域综合治理

【基本案情】

伊通河上游是长春市饮用水的源头,因其流域长、灌溉广被当地群众誉为“母亲河”。伊通县人民检察院在履行职责中发现,伊通县境内的伊通河上游污染严重,省、市、县三级检察机关联合成立专案组。专案组于20159月至11月,对伊通河上游涉嫌重点排污的糠醛厂、五处明渠排水沟、造纸厂、垃圾处理厂等单位,进行了三个月的调查。最后查明伊通河上游污染的主要原因一是两岸小企业和群众生产生活垃圾污水未经处理直接排入伊通河,二是伊通县生活垃圾处理厂堆放的垃圾未进行无害化处理,垃圾渗滤液通过地表沟渠流入伊通河,造成伊通河上游严重污染。

【诉前程序】

2015年11月11日,伊通县人民检察院就伊通县垃圾处理厂未经验收而投入使用,使垃圾产生的渗滤液经地表沟渠直排伊通河造成周边环境严重污染作为问题切入点,按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定,向垃圾处理厂的主管部门伊通县住房和城乡建设局发出检察建议,要求其依法履行监管职责,立即采取有效措施,制止垃圾处理厂污染周边环境的行为。

伊通县住房和城乡建设局接到检察建议后立即召开党委会,对垃圾处理厂存在的问题研究解决方案进行整改,并组织4名专家进行环境污染评审。11月14日伊通县住房和城乡建设局回函称,采取关停垃圾处理厂、立即整改、垃圾一律运往邻县垃圾厂进行处理等措施。四平市长王振才作出批示,要求伊通县政府高度重视,采取有效措施对伊通河上游污染问题深入整改。伊通县委和县政府以松花江水系伊通河综合治理为主线,积极协调水利、城建、环保等部门进行整改,由于资金不足等问题致使整改一度停滞不前。

11月16日,吉林省人民检察院杨克勤检察长顶风冒雪深入伊通县垃圾处理厂现场,向伊通县委书记、县长了解整改过程中遇到的问题和困难。了解情况后,杨克勤检察长要求省院与四平市院、伊通县院组成联合调研组,对伊通河污染成因及对策进一步深入调研,形成专题报告。2016年伊始杨克勤检察长向省委书记巴音朝鲁和省长蒋超良汇报了该案的进展情况后,吉林省人民检察院向吉林省人民政府发出关于推进伊通河综合治理的检察建议。吉林省委、省政府高度重视,吉林省省长蒋超良于2016年3月25日,对吉林人民省检察院呈报的伊通河上游污染情况的调查报告及检察建议作出批示:要配合好诉讼,同时必须依法落实生态安全维护的各项举措。并将此件转批分管环境、水利、林业、财政等工作的副省长。随后,吉林省委、省政府将伊通河全流域治理纳入吉林省“十三五”发展规划,纳入“全省松花江流域综合治理规划”,总投资达500亿,目标是将伊通河打造成吉林绿色宜居生态轴、城市安全生命线、美丽长春景观带、产业升级动力源。目前已到位专项治理资金1.8亿元,省级配套资金1.1亿元,各项治理工作全面展开。

           【案件结果】

该案是全国首例省级人民检察院向省级人民政府发出诉前检察建议的案例,通过公益诉讼推动伊通河全流域综合治理,成为“办理一案,治理一片,惠及一方”的典型范例。该案在全省乃至全国起到了极好的示范作用,被最高人民检察院评为15个全国公益诉讼试点工作诉前程序典型案例之首,在201617日《检察日报》上予以刊发,得到最高人民检察院首肯和社会各界好评。

【要旨】

    在环境资源公益诉讼中,要突出诉前程序的作用,充分发挥行政权在环境资源问题治理上的主导作用,形成行政救济为主、司法救济为辅的双重合力,推动从根源上解决问题。本案通过诉前程序,以“事要解决”为目标,形成检察机关三级联动和党委、政府三级联动的整改治理合力,最终从根本上解决了伊通河综合治理问题,实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

           【指导意义】

  1.通过诉前程序即达到理想效果,见效快、诉累少

伊通河上游流域及周边环境保护问题,一直是群众关注的焦点。由于公益诉讼试点工作得到了省、市、县三级党委和政府的高度重视和大力支持,使得伊通河上游污染问题得到了根本解决,取得较好的政治效果和社会效果。该案未经起诉,适用诉前程序即达到“事要解决”的理想效果,减少了诉讼环节,节约了诉讼成本,提高了诉讼效率。

2.强调诉前程序,注重配合,减少对抗

    该案在适用诉前程序过程中,采取省、市、县三级院联动的方式,主动争取各级党委、政府的支持和有关行政部门的配合,达到最佳整改效果。如果诉前程序未起作用继而进入诉讼环节,一定程度上体现检察权与行政权的对抗性,不利于问题的解决。该案的成功办理,一方面得力于省、市、县三级党委和政府大力支持,另一方面得力于围绕“事要解决”这个关键问题,省、市、县三级党委、政府和检察机关共同研究对策,坚持绿色发展原则,实行通盘设计和考虑,从保护自然环境和生态安全、实现人与自然的协调发展、构建和谐社会的大局出发,协调一致共同发力,最终取得良好成效。

3.在诉前程序中解决问题,有利于树立行政机关的良好形象

公益诉讼的实质是促进依法行政,严格执法,维护国家和社会公共利益。公益诉讼案件产生的主要原因是行政机关行政不作为或滥作为,不依法正确履职所导致。公益诉讼最终目的是督促行政机关依法履职,解决实际问题,从而维护国家和社会公共利益。该案则体现了公益诉讼诉前程序的重要性,检察机关向政府发出检察建议后,政府迅速反应,制定总体规划,责成环保、水利、住建等行政部门通力合作,解决问题,以达到最佳整治效果。

        【主要做法】

           1.检察机关三级联动,充分发挥诉前检察建议的作用

    纵观伊通河上游污染案办理过程,从省院主导统筹全局到省、市、县三级联动;从由点及面对伊通河上游污染进行全面调查到由面到点对伊通县住房和城乡建设局发出检察建议;从一案整改扩展到全流域治理;从“县对县”的检察建议到“省对省”的检察建议,三级检察机关充分发挥诉前程序作用,协调各方,合力解决问题。

           2.党委、政府三级联动,形成环境资源问题的治理合力

解决环境资源问题,必须充分发挥党的领导和行政部门的主导作用。伊通河流域综合治理是一项系统工程,不是一个县和一个市的政府部门能够解决的,该案只是为推进伊通河流域全面治理提供了一个“支点”,伊通河污染问题的最终解决,是省、市、县三级党委和政府运用法治思维和法治方式,在保护自然环境和生态安全的同时实现了生态环境保护和振兴经济发展的结果。

3.“事要解决”是公益诉讼的根本目的

从司法实践看,绝大多数公益诉讼案件解决在诉前程序,仅有极少数公益诉讼案件起诉到法院。因此,公益诉讼诉前程序这一环节极为重要,必须引起高度重视,能在诉前程序解决的问题则无需进入诉讼程序。无论是诉前程序还是诉讼程序,目的只有一个即“事要解决”,实现纠正违法行为、停止不法侵害、造福国家和社会。

 






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