试论完善区域法治一体化建设

助力东北地区经济全面振兴 

作者 刘平 谭志宏

当前我国社会发展中不平衡不充分问题，不仅体现在经济领域，在法治领域也相应体现，特别是在振兴东北经济这一语境下，司法机关的服务职能发挥的仍不到位。本文试就如何加强东北地区法治一体化建设，向东北地区人民群众提供增进社会幸福感的法治产品，进而成为推动区域经济发展的有生力量，作粗浅探讨。

一、东北地区经济社会历史与法治状况的相互影响

（一）东北地区经济社会现状的成因。史学家曾说过，今天由历史绘就，东北地区的经济社会发展实践再次证明了这一论证。东北地区早期是一个多民族聚集地区，由于语言原因，民族文化的精髓难以传播，进而缺少民族精神的历史传承，上世纪历经战火涂炭，地域文化被深深打上了殖民主义痕迹。地多人少的资源丰富优势，削弱了人与人之间交流交换的主动性，使得人们交流合作意识减弱，在东北偏远地区，至今还存在着不尊重法制、不尊重契约，推崇有便宜就占的伦理，认同拳头大就能为所欲为的观念，与现代法治的发展趋势格格不入。

追溯到上世纪50年代初期，东北三省以其丰富的自然资源和临近苏联的地理优势，形成了以资源开采等重工业和农业为主的产业结构。在产业类型上，对重工业特别是对基础能源原料如煤炭、钢铁、石油和基础装备行业的过度依赖，使得东北地区产业发展更易受到外部环境变化的影响。在企业类型上，东北地区经济已经形成了以国企为主导的产业形态，民营企业普遍规模较小，且多依附国企上下游发展，并且受到国企体制的限制，没有发展成为与国企平等甚至是形成竞合关系互促互进的经济主体，当然也不需要相关的地方法规与政策对相关企业权益进行规范、调整和保护。

（二）东北地区的法治现状。从外部环境看，东北三省地处东北亚经济圈，与朝鲜、韩国、日本、蒙古和俄罗斯的远东地区及东侧的太平洋海域相毗邻，因为历史与政治原因缺乏互信，此区域多呈“碎片化”，各国间壁垒重重，政治经济分割非常复杂。这里也是全球唯一一个没有达成大区域协作的地方，因而外部因素对东北地区经济社会发展冲击较弱，使得东北地区现代法治体系的构建相对落后，主要表现在以下四个方面：

1.法治观念不强。民众法治观念淡泊，靠法律解决纠纷意识相对较弱，往往靠武力解决矛盾纠纷，暴力犯罪比率相对较高。虽然近年来对涉黑犯罪的打击力度加大，但农村基层涉恶势力团伙在一定程度上的盘聚还隐形存在。

2.法律体系不全。与市场经济相适应的法律体系尚不健全，地方政府对市场经济鼓励性政策相对无力，尤其是对商品流通区域的规范与调整不够。为了本地区的地方利益，区域间采取贸易壁垒来分割市场，导致交易成本增大，严重阻碍全区域的经济增长。

3.地方法规粗放。东北地区在调整社会公共服务领域法规，占其所颁布所有地方法规规章总比重，明显低于东南沿海各省份。这种差距尤其表现在对劳动就业方面的调整上，而且规范的内容也较粗放。东北地区的地方法规规章对其他社会关系领域的调整方面也明显不够，尤其在知识产权、市政建设、节能、环保等方面表现突出。

4.执法能力有限。执法人员执法能力有限，纠纷解决手段单一。体现为涉法即意味着诉讼，仲裁、调解等诉讼外纠纷解决手段弱化。执法人员对法律政策理解和执行能力较低，不善于结合地方实际灵活执行法律政策，不能把法律效果、社会效果、政治效果三者有机统一。

二、区域经济一体化建设是东北振兴的起点

（一）区域经济一体化建设的初步构想。促进东北振兴事关全国区域平衡发展大局。我国现在比较成形的区域经济有三大块，它们分别是：珠江三角洲经济区，长江三角洲经济区，京、津、塘经济区，这些区域经济为我国经济发展发挥了各自独特作用。吸取南方沿海地区发展经验，构建东北区域一体化已成必然。东北区域经济一体化应从海上和陆地两方面进行考虑，在海上方面，应以大连港口为中心，向内辐射沈阳、赤峰、长春、哈尔滨；在陆地方面，应以丹东、珲春、延吉、黑河、满洲里为中心，向外辐射日本、韩国、朝鲜、蒙古、哈萨克斯坦、俄罗斯，实现我国的第四经济增长极。市场经济的客观规律告诉我们，区域合作可以达到规模经济效应，充分利用各地区的自身优势，优势互补，形成地区间的整合效应，实现区域带的整体发展，方是东北区域经济振兴的起点。

应当看到，东北长期以来滞后的对外开放格局严重制约着东北老工业基地的发展，只有随着东北亚地区经济发展和合作的深化，东北地区的振兴问题才能得到根本解决。虽然目前朝鲜半岛局势风云变幻，美朝关系以及中日、中韩关系都存有变数，若想迎来此地区局势的改善，惟一可行的途径是深化区域合作，只有建成有着千丝万缕联系的利益共同体，地区的真正和平才有可能成为现实。

（二）区域一体化建设的法治供给现状。实现东北区域经济一体化是一项长期复杂的系统工程，决不能用行政手段去干预，而应以法治为导向，发挥法治建设的引领作用。法治建设应当符合市场经济和社会发展大势，服从服务于经济发展的需求；要与社会发展相适应，要建立宽松的法治环境。反之法治就会伤害社会和谐，甚至成为社会发展的障碍。眼下，东北地区法治建设与经济发展不适应原因主要有以下几方面：　

1.法治尚未成为权力机关的运行准则。由于长期受计划经济影响，忽视市场经济发展的客观规律，东北地区政府机关及其工作人员仍习惯于用行政命令手段且对行政命令手段产生依赖心理，缺乏现代政府应有的法治意识，行政审批文件总体法治水平低下，政府机关运行效率不高。

2.对市场经济的司法保护力度不够。因未形成与市场经济相适应的法治体系，使得行政机关在行使职权时，粗看早已“有法可依”，但细究仍无章可循，促进和维护企业权益的相关法规建设相对落后，阻碍了民营经济的发展。对金融、经济等重点领域的犯罪惩治和风险防控工作做的不扎实，对产权的司法保护做的不到位，尤其对侵犯农业领域产权、商标权、知识产权以及侵犯农村集体产权等犯罪的打击和防范力度不够。

3.司法人员运用法律政策的能力不强。司法机关和司法人员对服从中心工作的契合点和着力点找的不准，履职尽责能力不强。行政执法中重结果、轻程序，有些行政执法人员在行政执法过程中往往只注意对行政违法行为的处罚结果，而忽视了在执法过程中的程序性规定，从而出现随意性、个人情绪化的操作。

4.对公权力的监督制约机制不够完善。政务公开和司法公开力度不够，没有建立起社会各界和人民群众对政府行为和司法行为进行有效监督的路径和平台。

三、推动东北区域一体化之法治建设路径

（一）树立正确的法治理念。理念是行动的风帆，政法机关要自觉做东北地区法治建设的引领者，要坚持不懈的促进司法执法质量、效率、公信力的提高，让东北地区的人民群众切实感到法治可信赖、正义可预期、权利可保障。一是政法机关要善于把握良法善治的新图景，以高标准落实党中央法治建设的部署。要在新时代习近平治国理念的引导下，提升地方领导干部的法治观念，建全和完善对地方党政领导干部法律监督机制，从根本上扭转部分干部的“官本位”思想，监督领导干部进一步强化法治意识，把依法行政作为工作基本准则。二是司法机关要督促地方立法部门和行政执法部门通过完善地方立法解决东北地区民众反映强烈的突出问题，推动制定体现党的主张、反映人民意志、符合法治规律的地方法规规章，实现地方法规从有没有向好不好转变。要贯彻理性、平和、文明、规范执法观，运用政治智慧和法律智慧开展司法执法和法律监督工作，把办案作为宣传法律精神的公开课，作为提醒履职尽责的督促书，从而达到办理一案、警示一片的效果，推动共性问题有效解决。三是司法机关要推动地方党委政府善于运用法治思维和法治方式定分止争，惩恶扬善，推动地方政府实现以公共利益最大化为目标的社会管理，让东北地区民众切实感受到法治的力度和温度。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，司法办案应当追求更高的境界，执法和办案绝不能仅仅止步于作出法律处断，而要通过多种法律措施和手段修复社会关系，帮助发案单位堵漏建制，督促有关行业防范风险，通过典型案例以案释法，以案件是非引领社会风尚。

（二）构建政治安全的屏障。按照党中央要求，要深刻认识和准确把握外部环境深刻变化和改革发展稳定面临的新情况新问题，坚持底线思维，增强忧患意识、提高防控能力，着力防范化解重大风险。要发挥东北地区地域相连、历史相通的优势，打造联动共治的风险防范化解格局。

1.以深化涉外斗争为目标，建立东北地区政治安全风险协同防范机制。当前世界处于国际体系、国际格局复杂演变的转型过渡期，我国与西方反华势力斗争日益尖锐，东北地区与俄罗斯、日本、朝鲜、韩国相邻，是敌对势力渗透的前沿，政治安全风险日益突出。要充分发挥我国社会主义制度的优势，构建东北地区共同防域体系。在国与国的战略交锋中，实际比拼的是国内的团结，国内合作越紧密，取得胜利的机率越大，在这一点上，我国具有他国无法比拟的制度优势，也是我国在长期对敌斗争中无往不利的法宝之一。东北地区应从建立共同防御机制入手，推动建立规范防谍化奸安全防范体系，实行联合反恐，联合网络政治安全监测预警，实现信息共享，对反华势力发动政治战的策略演变，健全密切合作的境外情报网络，利用国际执法安全合作机制，研究制定我国法律域外适用体系，阻断西方的“长臂管辖”。

2.以敏感节点安保维稳为主线，构建东北地区社会稳定安全防线。要建立东北地区安全防控体系，加强政治敏感地区的安全防控和社会面管控。东北地区要健全和完善警务协作机制，筑牢安全屏障。东北地区政法机关要加强对涉恐、涉稳高危人群的联合管控，坚持情报共享，通过组织联合行动，深化境外的清源和防范回流。对矛盾突出、心态失衡特别是扬言报复社会、严重精神障碍等特殊群体，要实行不间断联合排查梳理，实行分级分类联合管控，针对涉众型经济案件受损群众串联聚焦动向，要坚持一体联动。要善于利用区域相连的优势，形成防范化解合力。要将风险防范关口前移，组建相关部门，对东北地区社会稳定风险统一评估，实行矛盾风险防范与经济社会发展同步规划、同步实施。要把传统人力情报手段和现代科技手段结合，合力开展对各类风险的基础调查摸底，搭建东北全域、触角灵敏、反应快捷的信息网络，提高对各种风险和动态监测、综合分析和实时预警能力，形成问题联治、风险联控、平安联创的局面，为国家筑牢安全风险防范的东北屏障。

（三）建立联动融合的社会治理体系。要深入学习实践新时代“枫桥经验”，深入推进基层社会治理创新，为东北地区经济振兴提供法治保障。东北地区在社会治理过程中，政法机关要起到排头兵作用，合力构建党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的社会共治同心圆，以法治的完善引领经济社会的发展，为民众提供适应社会结构多元化，公共服务需求多样化的法治产品，从政策创新着手，充分调动社会力量参与社会治理，要推动政府建立和完善向社会分权放权政策，监督政府最大限度减少对经济发展的行政干预。要通过立法加强对违法行政的责任追究力度，改善政府服务环境：一是推动政府简化行政审批程序，规范行政审批制度。二是监督政府加快职能转变，切实把管理经济职能转变为主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。三是要加大对违法行政和司法不公的责任追究力度，提高执法者的违法成本。四是要加强东北地区间政府部门的法律协调机制的建立，促进东北地区法治一体化进程。综合实际情况，可以东三省和内蒙东部地区的各地法制办为牵头单位，定期召开碰头会，研究区域经济一体化法治环境建设中具体问题，统一协调，避免区域间立法等方面的相互冲突，以法治一体化建设促进经济环境一体化进程。

（四）加强营商环境的法治保护。要进一步强化“法治是最好营商环境”的新发展理念，坚持打防并举原则，加强综合治理，实行产权保护协同联动，为东北地区产业经济发展提供良好法治保障。

1.坚持将营造法治化营商环境放在区域法治建设的重要位置。要切实贯彻宽严相济刑事政策，对轻微刑事案件依法从宽从速处理；对严重破坏公平竞争、诚信经营市场环境的重大犯罪，依法从严处理；对政策界限不明、罪与非罪不清的新型犯罪，司法机关要协同相关行业主管部门和监管部门共同研究，准确适用法律。要树立平等保护的司法理念，把为民营经济发展保驾护航作为履行职能、服务大局的重要职责，要以发展的眼光全面客观看待和依法处理企业经营发展过程中存在的不规范问题，依法妥善处理相关案件，让各类市场主体在每一个司法案件中感受到公平正义，不断增强和激励企业人员创业发展的信心，为建设良好的市场经济法治环境提供坚强司法保障。

2.要将建立产权保护协同联动机制作为区域法治建设的发力点。要实行公检法司和市场监管部门协同联动，建立跨区域产权的行政执法和刑事司法协同保护机制。一是建立企业司法诉求听取反馈机制，通过组织召开专题座谈会、走进民营企业等形式，倾听和解决企业意见诉求，共同研究解决法治环境建设中遇到的知识产权法律风险和相关问题。对于工商联等组织反映的企业司法诉求，特别是涉及案件办理相关问题，及时认真办理，并将办理结果认真反馈。二是要搭建司法机关与企业沟通互动平台，为企业提供更便利维权通道，定期发布高质量的产权区域分析报告，为企业经营提供精准信息和保障。

3.立足司法职能提供便捷公共服务。司法机关要增强主动服务、靠前服务意识，紧密围绕当前产权犯罪的风险点和鼓励创新、宽容失败，避免以刑事追究代替行政处理和民事处罚。要严格把握涉企案件的法律政策界限，审慎适用限制人身自由以及查封、扣押、冻结财物等强制措施，努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的司法公共服务，不断增强企业获得感和满意度。

总之，促进东北区域一体化法治建设，是东北区域经济一体化的内在要求，也是必要手段。