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既不伤粮又不伤农 司法引导土地科学合理利用吉林检察用智慧守好“一块地”

△检察日报2024年6月17日第08版△

5月31日,吉林省蛟河市新站镇天空的乌云压得很低,雨不紧不慢地下着,49岁的参农马玉国来到自家承包田。尽管人参长势喜人,预计到秋天可以卖个好价钱,几年来的辛勤付出终将有所回报,但面对《法治日报》记者的采访,他的脸上却难掩忧虑。

“蛟河市政府最近发了通告,禁止占用永久基本农田种植人参等‘非粮化’作物,我的这片承包田在今年收获人参后就要恢复粮食种植,而附近再也找不到这样合适的农田种参了,以后可怎么办哟……”马玉国说。

粮食事关国计民生,粮食安全是国家安全的重要基础。一方面人参产业是吉林特色产业需要支持发展,另一方面国家粮食安全底线不能突破,两难局面该如何破解?

近日,记者来到蛟河市人民检察院进行深入采访,寻找让人参产业与国家粮食安全实现“双赢”的检察智慧和力量。

独特天然优势

种参成农民致富重要渠道

蛟河市位于吉林省东部,长白山西麓,这里四季分明,山清水秀,孕育了“八山一水一分田”的生态地貌。人参是一种对生长环境要求苛刻的植物,北纬40°独特的冷湿自然生态环境及肥沃深厚的腐殖黑土,造就了最适宜人参生长的自然环境。

5月30日,记者乘车前往蛟河市。进入蛟河市行政辖区,映入眼帘的是一幅绝美的山水画卷——远处的青山连绵不断,大小河流纵横交错,现代化高铁不时地飞速穿越村庄农田,平坦的公路两侧尽是肥沃的黑土地,整齐的地块上长满玉米、大豆等农作物幼苗,一片生机。而随着车辆行驶深入,在公路两侧的农田里开始出现了成片的黄色、蓝色或黑色大棚,下面生长着吉林特产——人参。

张明波今年43岁,是蛟河市新站镇富安村农民,除了妻子外,家里还有年逾六旬的父母以及3个上中学的孩子。他曾利用闲暇时间给参农打工,慢慢掌握了种参的技术,便开始在自家农田种参。他告诉记者,从事人参种植后,一家7口的各项开支有了保障。

“最初种了三四亩地,人参出手后发现挺挣钱的,有了经验和资金,慢慢地开始承包土地做成参床(人参种植的一种方式),现在我的身份依旧是农民,不仅种人参,也种地。”张明波说,他手里参地最多时高达300余亩,平时他们夫妻俩和父母都会到参地除草、打药,如果给其他参农打工,每人每天150元,全家一天收入就能有600元,他对现在的生活挺满意的。

正在大棚里辛勤劳作的马玉国向记者说,他种了二十多年人参,经济效益还是挺好的。

“4亩地种一茬4年的人参能卖30多万元,如果这4亩地种的是普通的玉米,总共也就只能卖3万多元。”马玉国介绍,除了种植人参本身收益高外,发展人参产业还有很多好处。参地租金比普通租金高,出租耕地的农民收入增加。人参成长期间需要雇用大量的工人,当地农民成为首选,这对当地农民来说也是一项可观的收入。

据了解,当地农民将土地出租给种地大户,如果种植玉米、大豆等常规农作物,每年333元/亩起价,地块好的农田最高可达800元/亩,而同样的土地,如果出租给参地承包人,价格几乎差不多翻一倍,最高可达1500元/亩,而且是四五年的租金一次性给齐,这对普通农民家庭来说,是一笔相当可观的收入。

新站镇党委书记刘喆向记者介绍,蛟河市人参种植历史由来已久,20世纪六七十年代就有国营参场。2002年,根据吉林省人民政府申请,国家将抚松县、靖宇县、蛟河市等14个县(市)所辖现行行政区域划为吉林省长白山人参原产地域范围。近年来,一些农民将手中的基本农田承包出去后,经过土地平整、改良,制作成参床,又包给了参农,形成一条完整的产业链

蛟河市农业农村局给记者提供的数据显示,截至2024年1月8日,蛟河市辖区近6年来累计新增人参种植面积923.45公顷,其中占用基本农田381.56公顷,一般耕地541.89公顷。从2018年新增1.0公顷到2023年新增186.75公顷,耕地种参逐年递增趋势十分明显,成了农民致富增收的一条重要渠道。

制发检察建议

为基本农田非粮化踩刹车

尽管近年来蛟河市人参产业发展步入快车道,但“翻车”风险始终存在。

“种植人参不能重茬(在同一块土地连续几年种植同一种作物),至少要相隔30年才行。”刘喆说,“为了追求更高的经济利益,蛟河市占用基本农田搭建的参棚越来越多,如果政府对人参种植不加以规划干涉,任其自由发展,那蛟河市很快将面临几十年内没有合适种植人参土地的局面。而且由于种植人参会导致土地肥力降低甚至可能破坏耕土层,也给粮食安全带来极大考验,种参规模失控的后果不堪设想。”

2023年10月,蛟河市政府开始对人参种植采取限制措施。

“我们种植人参违反了哪条法律?”整改初期,当相关部门工作人员劝导参农禁止大面积种参时,面对参农的质疑,工作人员不知如何答复。

蛟河市检察院检察长吴海峰说,治理之初检察机关介入时,对检察智慧和依法治理能力水平提出了严峻考验。通过一系列有效工作,检察机关为蛟河市基本农田“非粮化”紧急踩刹车。

“如何做到既不伤粮,又不伤农?我们充分发挥公益诉讼检察职能,依托府院联动机制,综合运用‘公开听证+调研报告+大数据赋能+检察建议+跟进调查’方式,督促行政机关依法全面履职,建立长效机制,春耕期间全程跟进监督,有效推进基本农田‘非粮化’治理。”吴海峰说。

一场整治耕地“非粮化”行动迅速铺展开来。

2024年2月1日,蛟河市检察院向蛟河市人民政府发出社会治理类检察建议——建议政府依法全面协调履职,及时采取有效的管控措施,遏制利用基本农田种植人参等经济作物的“非粮化”问题继续扩大。尽快建立和落实科学有效的经济作物产业规划,实施有序退出机制,引导人参等经济作物种植产业科学、合理、有序发展。加强“非粮化”法治宣传和政策引导,落实粮食安全责任制,积极发挥基层政府和村委会的政策宣传和监管作用,引导土地科学合理利用。

同时,检察机关还向市农业农村局、新站镇、白石山镇、乌林朝鲜族乡制发了诉前检察建议,建议市农业农村局依法履行监管职责,将2024年春季作为关键时间节点,采取有效管控措施,坚决杜绝改变土地用途种植非粮作物,并引导参农在5年内逐步退出。

对此,蛟河市政府明确了时间表。

蛟河市副市长滕慧阳向记者介绍,首先政府出台了《关于严禁耕地“非粮化”行为的通告》,明确禁止占用基本农田种植人参等非粮作物,现有存量有序退出。针对后续推进整治工作进行台账式管理,确保5年内现有非法占用参地全部退出,实现复耕。同时多次召开政策宣讲会,检察院的领导干部到会为参农解读政策,相关的执法部门与参地经纪人进行约谈。

“其次,我们分类施策,不搞‘一刀切’。对于已经种植了人参的参地,考虑到人参种植投入大,不能让参农蒙受损失,所以政府决定采取老办法——全面排查、建立档案、明确地块、明确种植时间、明确退出时间、明确责任人,使现有参地逐渐有序退出,同时坚决遏制参地新增。”

“最后,在分类施策基础上,我们疏堵结合。”滕慧阳说,政府对适合种植人参的地块进行调查,把这种地块挑出来,引导参农利用园田地种植人参,对园田地不够的,可以把一般耕地当中符合种参条件的地块挑出来。按照土地“进出平衡”原则,保证适合种参地块有序进入,还要求自然资源部门主动落实好政策,依法依规办理。

就在蛟河市开展整治“非粮化”工作如火如荼时,也有参农因不了解政策,在田里继续整备参地。4月19日,新站镇在巡查中发现张某在大利村黄泥河屯屯东位置整备参地35.36亩,经查,该地块为永久基本农田。

“我们找到张某,向其发放了告知单,并现场宣讲基本农田保护政策,张某当场在停止开垦参地承诺书上签了字,并表示春耕前恢复粮食作物种植。”新站镇镇长隋艳说。

5月31日,记者在黄泥河屯看到,张某的地块上已经不见参床、参棚等设施,取而代之的是平整的黑土地和整齐的庄稼幼苗。

推动良法善治

粮食安全与人参产业双赢

“眼前的这些参地今年秋天到期了,明年就能恢复耕种,我们在参地调查统计表上都有详细记载。”在富安村委会,50岁的富安村党支部书记母喜财指着不远处的参棚告诉记者。

随后他拿出一本富安村参地调查统计表,记者看到,上面详细登记了原地主人、开参地人、参农、开地时间、种植面积、种植时间、采收时间以及耕地性质、地块位置等信息。

“什么时间种植的人参,什么时间采收人参,地块什么时间恢复耕种,都一目了然。”母喜财说,最初参农和参地经纪人都持观望态度,以为政府不能有这么大的力度和决心,如今多个部门上下齐心,大家的心态也平和很多,对市政府的通告都能给予理解。

对于和马玉国、张明波一样的参农来说,他们在结束用基本农田种植人参后,仍能够在当地继续申请人参种植,只是所用田地不再是基本农田,种参规模有所缩减。

“感谢政府和检察机关采取的一系列举措,让我们地里的人参在成熟后正常收获,既保障了我们的参农利益,也没有违反国家规定。”马玉国说,近年来人参行情有些低迷,主要与国内人参产量过高有关,因此有计划地控制人参种植发展规模,对人参行业健康发展反而有一定好处。

“从3月下旬开始,我们到涉案乡镇街分别召开跟进调查会,全面跟踪后期整改落实情况,调度推进落实情况。”蛟河市检察院检察委员会专职委员刘贵祥说,2024年春季至今,实现参床、参棚、参地“零新增”,累计签订包括一般耕地与基本农田在内的复耕承诺书耕地面积828.51公顷,预计2028年最后一茬人参收割后,辖区内基本农田种参全部有序退出。

粮食安全有了保障,如何发展特色产业保证农民增收致富?

滕慧阳说,市委、市政府制定了“双优双保”策略,通过引进农技专家,加强科学种植引导,利用卫星监测、大数据等科技手段,优先保障耕地、优化种植参地(双优),来保证粮食增产、保证人参增收(双保),最终实现人参特色产业发展和国家粮食安全的“双赢”局面。目前,蛟河市有灵芝、木耳、洋菇娘等具有生长周期短、经济见效快的特色种植业,经济效益也很不错,政府也正在积极引导农民种植这些特产作物。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。

2024年6月1日,《中华人民共和国粮食安全保障法》正式施行,这部粮食安全领域的基本法共11章74条,立足我国国情粮情,聚焦粮食生产经营全链条中存在的突出问题,对耕地保护、粮食生产、储备等涉及粮食安全的各个环节、方方面面作出了较为全面系统的规定,为守好大国粮仓、端稳中国饭碗夯实了法治根基。

良法已立,重在施行。

“粮食安全关键在于耕地,但作为吉林特产的人参也要支持发展,我们检察机关在今后的履职过程中,要想尽办法处理好这两种关系,做到既不伤粮又不伤农,让粮食安全与人参产业实现‘双赢’。”吴海峰说。

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